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旧区重整考问澳门城市经营
严忠明  
  

澳门旧区重整千头万绪,已引起了社会广泛的兴趣。从新闻传媒的议论,到普通市民的关切;从学者的理论研究到的士司机的街头热评,人们的话题主要集中在三个方面:首先,是与市民个人有密切利益关系的问题,如政府对旧区房产的收购、置换等;第二、对旧区本身的功能调整的关心,如交通改造、文化特色保护等;第三、旧区重整与澳门城市整体发展相关的问题,如旧区的产业定位、香港与澳门旧区重整的比较、澳门与珠海横琴的关系及对澳门的影响等。从话题的广泛性和深度来看,澳门的旧区重整要远比一般城市的旧区问题牵涉面广,影响深远,已经成为一个全局性问题,同澳门未来的城市经营成败密切相关。

澳门旧区是复杂城市问题的集合

从历史上看,旧区是过去150年来澳门城市发展的缩影,也是一捆复杂的城市问题的集合体。一般来说,澳门旧区范围大概是指1849年以后澳门城墙以外,即从城墙到关闸的北部发展区,以及内港区域。尽管这个范围的发展已有百年以上的历史,但目前大部分的建筑物都只有几十年的年龄。从城市功能分区看,这里是为澳门城市本身服务的内城商圈,是19世纪中叶到澳门回归前澳葡政府处理城市问题的“收容站”:建筑密度奇高,公建严重不足,交通凌乱困难,城市结构性老化。因此,特区政府有胆量翻开这本陈年旧帐,也说明了政府建设新澳门的决心。

按惯例,人们所指城市旧区重整的具体内容,一般包括三个层次的含义:一是物质层面,就是针对年久失修的单体建筑物的处理;二是旧区局部运作系统方面的改进,如局部交通调整、区域性商业配套的改造等;三是旧区在整个城市框架中结构性陈旧所引起的重整,如在旧区引入新产业,这往往是城市面临结构性调整所产生的机遇。而这三个层面的问题都需要规划人员进行鉴别和研究、加以区分,最终表现为一系列规划原则的确定。如从实体层面讲,就是确认什么是旧建筑,什么是过时的建筑,拆与不拆的分野是什么?哪里是历史保护地段和街区,旧区历史文脉的构成元素是什么?区域商业和住宅的关系如何处理,区域内以何种方式保留产业发展用地和公建用地等问题。

然而,要在澳门旧区确定这些原则却非易事,其牵涉面很广。因为澳门旧区重整的要求一方面来自旧区本身,是城市自我更新的一部分,另一方面是整体澳门城市发展的压力和推力作用的结果,是澳门整体问题的反映。除了有世界其它城市的旧区重整的共性以外,澳门旧区功能多元,极为特殊。因为对于面积极为有限的澳门来说,旧区一直是澳门主要的住宅用地,是半岛的交通要道,也是商业发展的主要空间之一,同时也必然是未来产业延伸的重要区域,可谓螺丝壳里做道场,这多重使命让旧区重整成为一个难度很高的命题。

事实上,澳门旧区重整最大的挑战,可能是必须为未来产业的发展留下空间。在此,有两种流行的说法需要认真甄别。

首先,从城市发展史的角度看,澳门旧区重整不能同香港做简单类比。考虑到澳门城市的产业布局问题,澳门旧区重整就同香港的模式有很大的区别。因为香港的旧区重整基本不涉及到产业链的发展问题,是典型的住宅区改造。

其次,为了解决发展空间问题,有许多议论希望把横琴开发作为澳门城市发展的关键要素。但澳门旧区与横琴开发的关系要有客观的估计。有专家认为,横琴可以作为澳门的“净土”,而澳门则是“掘金”之所,使居住区与生产、旅游区两者分离开来。

其实横琴属澳门开发,真的同旧区重整有很强的相关性吗?我以为,旧区重整有它固定的规律,并不是说有了横琴,澳门旧区的人就可以大部分搬到横琴居住,旧区就可以腾出了做别的事情,这种想法是幼稚的,这不过是美国城市发展过程中的“卧城”模式的翻版。

纵观各国城市旧区重整的经验,没有任何一个旧区在完成重整以后,密度和容积率能够大幅度降下来。当旧区改善了交通环境、生活环境和服务设施,变得更加舒适和怡人以后,旧区的居民往往并不愿意离开,有很大一个比例的人将继续在这个区域里生活,这是旧区改造的一个重要事实。必须从旧区居民的生活成本方面考虑,在旧区他们能够在熟悉的环境里生活,有完善的配套设施,而一旦搬迁到横琴这些有待开发的区域,居民的生活成本将大大增加。在这种利益计算面前,到底有多少人愿意搬到横琴去居住,是个有待评估的问题。

对于澳门社会综合素质的提高来说,旧区重整至少要达到两个目的,一个就是增加更多的就业机会,使澳门市民的生活素质得到普遍提高;另一个就是要进一步扩大商业和办公区域,繁荣商业气氛。这有赖于旧区重整形成的新商圈的辐射能力,因此难度极高。澳门城市的发展有其鲜明的特点,旧区建筑的老化,商圈的兴衰,同澳门的历史密不可分。澳门旧区现状是澳门城市整体性问题的反映,必须从整体上接受,不能简单套用其它地方的经验,这决定了旧区重整命定要走一条自己的路。

关键词:交通重整 城市定位 产业布局

从规划的专业上说,旧区重整最先要确定的是半岛的交通问题。因为在现代城市中,交通是城市的基本骨架,离开了交通重整,旧区重整很难产生实质性的效果。澳门尽管在许多生活方式上与世界同步,但是从交通意义看却是一个较落后的城市,因为澳门的主要交通方式是私人小汽车。而在世界先进城市里,大运量的公共交通已是城市交通的主导形式。如香港的轨道交通已经占到客运比率的35%以上;伦敦70%的人流是依靠地铁进行交通;东京有80%的人流是利用地下交通的。

就同一宽度的车道来统计,小汽车每小时的运量是3000人,轻轨则达3万人左右,地铁更达5-6万人。这一点,新加坡在公交系统方面就做了许多有益的探索。例如,在公交车装有GPS系统调节交通,对汽车用ERP系统实行不同时段按交通状况进行动态收费的方法调节路面车况,让高效率的大众捷运系统和地铁系统成为城市的主干。

澳门显然要学习更多先进的经验。交通重整是做减法,是压缩城市交通的有效方法,可以为旧区松绑。因此,在澳门旧区重整中,首先要确认的是澳门的捷运系统如何规划。要确认澳门交通的枢杻中心,副中心以及通往各个目的地的运输方式。

从规划的指导原则看,城市定位是影响旧区重整的根本因素。澳门城市未来的产业选择直接影响旧区的规划方向,城市经营的选择不清晰,旧区重整必定会停留在浅层次的修修补补,不可能有实质性的作为。简言之,澳门必须在规划可预见的未来,确定其赖以为生的主要产业选择,是真的要成为中国对葡语国家的贸易平台,离岸金融中心,中药基地等等,还是仍以博彩业为主,走泛旅游区发展的思路?

性格决定命运,城市也是如此。从历史上看,澳门彩色定位的主要特征就是,澳门始终是一个追求超额利润的城市。这主要表现为三个时期,即15571640年间澳门是以远洋贸易来实现超额利润的;在18世纪下半页到19世纪中叶之间,澳门城市则是以贩卖鸦片和贩卖劳工来实现超额利润的;至19世纪中到目前为止,近一个半世纪的时间里澳门城市则是以博彩业为主导产业并实现超额利润的。因此,澳门城市的定位有一个很明显的特点,就是不断寻求在全球范围和东南亚国家之间巨大的利益落差,并利用澳门的平台去实现它,可以说这就是澳门城市的定位特征,这是由其资源条件和政策环境决定的。

目前的讨论表明,澳门城市未来发展可能有三种形态:一、继续发展博彩业,相机行事;二、发展博彩业,向旅游娱乐方向进一步拓展产业链;三、由博彩业向其它行业转型。

应该说比较合适的是第二种选择,这是由未来澳门城市的投资结构决定的。因为,在2002年澳门赌牌一分为三时,澳门旅游娱乐有限公司已承诺未来3-5年投资50亿澳元于娱乐博彩业;而永利度假村(澳门)股份有限公司也承诺未来7年投资40亿澳门元;银河娱乐场股份有限公司则承诺在未来10年投资88亿澳门元。这一庞大的投资计划,决定了澳门城市的未来产业走向。对于只有区区40多万人口,地理资源非常有限的澳门来说,这种投资结构的意义是非常明显的,也是不可以随意通过政策的转换就能调整的。

如果从这种意义看待未来澳门城市的定位问题,我觉得许多热心的专家所提出的建设澳门的离岸金融业务,建设中国与葡语国家之间贸易平台以及建设中药港之类的建议,应该说都很难与博彩业的权重进行对比。客观地看,如呼声较高的CEPA的作用对澳门的影响也都很有限,2005年泛珠内地九省进出口额首次突破5000亿美元,而在CEPA框架下进口港澳货物共2.5亿美元,比例就较小,难以产生实质性作用。因此,2001年特区政府将澳门经济结构调整布局定为逐步建立以自由港为核心,以旅游博彩业为主导,以服务业为主体,以祖国为后盾的发展模式是有远见的。

从这种城市定位出发,澳门的未来要走旅游娱乐业的发展之路,逐步完善产业布局。旅游业目前已成为世界第一大产业,超过石油和汽车产业。统计显示,1950年国际旅游收入为21亿美元,而2000年已达到72000亿美元,是全球所有经济行业里增长最快的行业。旅游业的发展甚至拯救了意大利、西班牙、瑞士和新加坡的经济。澳门作为一个只有40多万人的城市,其娱乐和旅游的收入已超过文物大国埃及的年43亿美元的收入。从这个意义上说,澳门是个个性非常鲜明的城市,澳门的城市经营是非常成功的。澳门要沿着这个方向发展,进一步拓展产业链才是当务之急。

因此,对于旧区的重整来说,最重要的还是要考虑博彩业向娱乐产业的自然延伸,尤其是娱乐制造业发展的方向。既然特区政府引进了美国拉斯维加斯的赌博集团进入澳门进行投资,那么为了完善整个城市产业发展,也可以顺理成章的让这些集团将美国的博彩和娱乐业的下游和上游产业引入到澳门城市中间来,并建立相应的条例辅助这些企业的发展,同这些博彩企业更紧密捆绑。这是培养澳门城市长久竞争力的必然选择。

对于博彩业所涉及到的各种博彩用具、电子用品、动漫制作、场地设计以及各种辅助设备的制造过程,澳门应有最好的平台进行开发、展览和贸易。澳门城市必须形成发展博彩和娱乐产业的社会环境。包括澳门的大学,首先应该是这种创新思想的发源地,应该为整个城市的产业链建立良好的研发和创意基地。由此,澳门城市的旧区重整就要向这个方向倾斜。考虑娱乐经济的产业布局,人才培养,关联发展等。旧区重整就是要更好地服务澳门博彩业和旅游业,将整个博彩和娱乐业的产业链进一步的延长,深入到展览、制造和研发领域,并将贸易延伸到全世界。

城市的决策者应该往前看。在网络时代和娱乐经济时代,许多贸易和实业形态的产业已经利润越来越低,而娱乐经济和旅游业等休闲产业,将成为未来最具有增长潜力的行业。所以,澳门要让e时代的年轻人参与城市决策,主导整个城市的发展方向,用网络时代的眼光来看待澳门经济的未来。从这个意义上说,旧区功能调整是做乘法,要能够整合更多的产业,并为未来提供发展的空间框架。

动态规划:从新框架开始生长

从城市经营的角度看,澳门旧区重整将面对六大任务:适应澳门产业结构调整;理顺半岛的交通状况;改善公共设施;改善旧区居住条件;改善生活环境;保护澳门历史文化和传统风貌。为此,城市规划的任务是确定旧区重整的基本框架和调控政策。政府的职能就是在个人利益与公众利益之间、长远发展与现实诉求之间、政策的稳定性和弹性之间不断调控,寻找平衡点。因此政府的政策制定是做加法,是一个反复沟通和协调的过程,是谋求个人、投资者和政府之间利益的共赢。

澳门旧区重整要有一种终极设计的概念。在总体框架上就有如老城区葡萄牙风格的街区设计一样,一旦成形,其总体结构可以几百年不变。旧区也要完成一个美好之城的基本框架,为未来澳门半岛上百年的城市发展奠定基本的框架。我认为此中最重要的是坚持一种动态规划的思想,即首先确认整个澳门半岛的大众捷运系统的主体框架和网络,然后根据区域不同的产业、商业、居住定位进行小批量的不间断的重整和改造。

动态规划的思想要求不断检验和反馈,及时评估旧区重整的方针政策,并进行调整以达到最优化的效果。这同一次性完成整体规划的思路大有不同。动态规划要求对发展机会进行多方面的评估,所以其主要成果可能表现为文字性的政策。这些成果将包括私人利益与公众利益处理,长期发展战略与短期利益问题,交通问题处理方法,产业政策制定,历史街区和文化评估,社会参与机制和政策,甚至在城市建设中如何表现澳门精神等。

通过旧区重整,澳门城市将成为一个非常富有风情的旅游休闲城市,固然具有博彩业的成份,但是它更具展览、旅游、休闲、研发和商业贸易的特征,能够实现几个功能区域的互补。如作为核心商业区域即从大三巴到新马路的葡国文化区;作为博彩业的路氹和新口岸区域;作为商业、居住、研发、生产基地的旧区重整区域和大学区域;作为展览基地的路氹区;以及可能作为未来居住区域的横琴区等。这样,澳门城市的整个产业结构分布就比较清晰。

澳门本身就是娱乐经济时代最好的广告,本澳的发展有赖于更辽阔的眼光和对现代经济更切深的认识,澳门城市应力图实现这样的承诺,这就是“给你机会,给你快乐”,澳门做得到。澳门城市经营从这个新框架开始生长,从此将翻开新的一页。

 

〔附作者简介〕

严忠明,湖南人,1963年出生。2005年获暨南大学历史学博士学位。2004年被评为“中国十大策划专家”。现主要从事城市、旅游、地产规划及策划工作。20061月已出版关于澳门城市研究专著《一个海风吹来的城市――澳门早期城市发展史研究》(广东人民出版社,澳门书系),是澳门历史上第一部系统研究城市发展的著作。作者信息可浏览:http://www.yansplan.com  Email: yansplan@126.com  yanzm@21cn.com

 

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