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保甲制、理瑶法与明清中国政府对澳门的管理
严忠明  
  

附:史学札记之五


中国政府对澳门的管理,主要集中在以收缴地租来宣示主权,以海关税口征收税费,以里保甲制来实施社会控制三个方面。

从法规层面上解读中国政府对澳门城的管理规章,从明代的《治澳十则》和《海道禁约》,发展到18世纪清代澳门海防军民同知印光任上任以后所制定的《管理澳夷章程》,其着重点都在于约束葡萄牙人的行为,因此,按现代法学理论的说法,所使用的规定几乎全为禁止(Forbidding)条款。

当然,这两个时期的管理方式也有明显的变化。明代中国政府把最初的澳门视为一个通商口岸的海道进行管理;但在18世纪,清代中国政府基本上就已经把澳门当成一个完整的城市来进行管理了。最显著的变化是,中国清政府对商贩和工匠进行严格管理,对葡萄牙人重申保甲约束,并完善了葡萄牙议事会的公文呈交制度。特别在乾隆十四年,澳门同知张汝霖还订立了《澳夷善后事宜条议》,并将有关的管理条文用石碑刻字的形式竖立在澳门议事会楼里以及澳门县丞衙门内。

首先,明清中国政府对澳门地租的收取,是一个贯穿澳门历史的、象征着中国对澳门拥有主权的政治问题。正如伯希和所指出的:

居澳葡萄牙人被认为是中国皇帝的臣民,必须向广州效忠,每年缴纳500 两贡金。这相当于同等数额的卡斯蒂利亚杜卡多(ducado)[1]

澳门从来就缴纳房屋及堂的地租,亦缴纳舶费。[2]

对于缴纳地租的原因和理由,葡萄牙人也有详细的记述:

为满足澳门耶稣会学校校长尊敬的卡布列托尔·德·马托斯(Gabriel de Matos)神甫提出的申请及抗议,我们答复如下:显而易见,在中国,根据它的法律,若不缴租,无人可拥有一寸土地。皇帝为所有土地的业主,尤其是我们所在的这块土地。无公文证明这块土地是送给葡萄牙人的。之所以允许我们在此,是因为我们同华人的贸易。官员不止一次宣布说,我们所在的这块土地属于皇帝,欲驱逐我们易如反掌。例如,前几年官员曾通知我们离开此地,我们必须离开。当时各位市政议员未辩护说此地属于我们,亦未出示任何可证明此地属于我们的凭证。后官员们放弃了初衷,完全是因为我们允诺一定执行5条。其中一条便是不得新建房产,尤其在澳城之外。当时的各位市政议员曾经具签,无异议。所以,据此推论,此地不属于我们,而是属于中国皇帝。我们需要声明及抗辩的是,我们必须依此进行管理,对尊敬的校长声称耶稣会拥有产权的洲的事情做出妥善安排,避免给本城及其居民,现在及将来前往广州交易会的商人带来损害及不安。我们得天独厚,得以从事此贸易。鉴于此贸易为印度及葡萄牙王国带来的巨大利润及益处,多少次我们为吾王陛下及总督保住了它。[3]

葡萄牙人缴交澳门地租的情形也记载得非常清楚:

若必须向皇帝缴纳的地租为缴租而占有或使用的财产权的象征的话,本城每年因占用的土地与田地向皇帝缴纳500两地租,自然是居澳的葡萄牙人为本城的主人。这一地租的起源如下:从将此港及半岛交给我们葡萄牙人的那时起,除了关税或泊费外,还支付一定数量白银的地租,但这些年间此笔款项未入皇帝的金库,因为葡萄牙人将地租交给海道,他是本地的主管官员及保护人,他一人独吞、挥霍,以致于人们称其为海道贿金。这一情况持续了1012年。直至(15)71年或(15)72年,当葡萄牙人前往广州参加交易会时,官员按照惯例,身着红袍,出大城门来收葡萄牙人带来的税金。待官员照例送了他们一罐酒、一些糕点后,充当通事的一名叫佩得罗·贡萨尔维斯(Pedro Gonçalves)的混血儿对海道说-我们也带来了澳城的500两租银-海道看到这番话是当着其它官员的面说的,有可能给他带来危险,马上凑上来说:是的,这些银子交给提举司。这是澳城交的地租,要给皇帝的司库。从那时至今,50年来照纳,入皇帝金库。这不是税金、也不是田租、也不是水田租,而是本城的地租。当然这是地租,也包括了所拥有的土地的租金。若有人对此历史有所怀疑的话,可向当时在场,现仍健在的安东尼奥·加尔塞斯(António Garcez)核实。[4]

但中葡双方关于澳门土地租借范围的定义,最初并不见诸于文字,也没有明确的规定,这是后来城市管理中出现大量争执的原因。如在18世纪中,中国人要在内港的空地上建造房子,葡萄牙人却坚称对空地拥有权力,而中国官方则认为这些地方本是中国的土地。按照葡萄牙人的传统习惯,城市外面的乡村应该是城市的附属部份,属于葡萄牙人的租借地,因此葡萄牙人曾经在郊外开辟了基督教的坟场。这一点在青洲岛的建设问题上表现得更为明显,耶稣会就曾经试图在青洲建立新的教堂。而中国官方则认为这是中国的乡村土地。

其次,中国明清政府对澳门一直实行税收管理。在明代,税收问题主要由市舶司根据贸易货船货量进行适时征收。至清代,中国政府在鸦片战争前所设立的管理澳门官员,就有正式的粤海关澳门总口税务官员。自康熙二十四年清政府(1685)设立粤海关以后,1688年中国政府即在关前后街设立了海关;1746年,在南湾又设立了另外一个海关。澳门设有粤海关的监督行署,是粤海关的总口之一,管辖关闸、大码头、南湾及娘妈阁4个小口,是广东省大关总口重要的税口。因此,在东波塔(Torre do Tombo)档案中,就有许多海关委员向理事官发送的下行文书,反映了中国清政府对澳门城市海关管理权。

第三,明清中国政府对澳门管理的制度形态,则采取了一种里保甲制度,这是中国传统的基层管理制度的移植。

澳门开埠之初,明政府即在澳门城内推行保甲制度:“近者,督抚萧陈继至,始将诸夷议立保甲,听海防同知与市舶提举约束”。[5]隆庆三年时陈吾德亦提出:“开濠镜诸澳以处之,……而严饬保甲之法以稽之。[6]

直到19世纪中叶,清政府仍对澳门人口实行保甲法管理。据1839年间(道光19年)林则徐会奏巡阅澳门情形折云:

……是以于四月间……仿照编查保甲之法,将通澳华民,一体户编查,……查明户口连册呈送,计华民有一千七百七十二户,男女七千零三十三丁口,西洋夷人七百二十户,男女五千六百一十二丁口,英咭利国夷居夷人五十七户……[7]

合计当时人口共有13000余人,中国人占54.1%,葡人占43.2%,其余

为外国人,统计堪称准确。

考里保甲制度是中国传统社会保证征收税赋和保障社会治安的重要制度手段,它将地方行政划分为乡、都、围、村。一般由年长的重要人物负责区内的事务,以十户为一排,十排为一甲,十甲为一保或一里,由此而设立里甲和保甲,一般地保都是有权有势的人。

地保制度被证明在中国农业社会是非常有效的管理制度,这种制度对流动性小,结构稳定的人群管理较为合适。但是,对于澳门的葡萄牙人,明代政府只在很短的时期内使用过这种制度,因为葡萄牙人作为海洋民族有很强的流通性,事实证明保甲制度虽然一再重申,但因葡萄牙人不习惯,故执行时可能是有打折扣的现象。乾隆时广东按察使潘思渠也认为对澳门葡人实行保甲管理制度“失之苛繁”,[8]但是,这一制度并没有因为葡人的不满而撤销,直至亚玛留出任澳门总督之前,中国政府在澳门区域内,不论是对葡人还是华人,一体使用保甲管理制度,却是不争的事实。保甲制度尤其在望厦村、龙田、沙梨头等村落,都始终发挥着重要的作用。在东波塔档案中有许多资料显示,地保是清政府在澳门推行权力的最基本人员,维护着社会平衡和社会治安。如由地保来处理黑奴偷窃事情,处理中葡人士的冲突等等,尤其地保在协助处理澳门仆人违法、在澳城外建筑房屋、占地等事宜,地保都是主要的协调人和执行人[9]

当时的香山县知县通过里保甲制度对澳门居民进行管理,主要还涉及到遍查澳门户口、核准澳门房屋的修建情况、征收村民的税赋和葡萄牙人的地税、审理中葡人士之间的纠纷及刑事案件、押解人犯、缉捕海盗、发布各种行政规章和命令、查验船只户口及护送西洋教士进京供职等具体事项,并都是通过地保的基层权力执行的。

其中东波塔档所记载的香山知县彭昭麟,在嘉庆九年至十九年(18041814年)在任期间,向澳门的理事官下达了文书达241件之多,[10]涉及到管理澳门非常复杂的事务。该档案还记载了香山县丞移居望厦村时,与理事官之间大量的文书来往。县丞的职能是代表军民海防同知管理澳门的具体事务。

直到1839年,钦差大臣林则徐巡视澳门期间,还要求香山知县、县丞重整保甲制度,希望以此维持整个澳门城市的稳定[11]。实际上,作为中国清政府的控制权力的具体执行人,从望厦村到内城的乡绅和地保是中坚力量。如鸦片战争前夕的望厦村举人赵允菁对中葡关系事务的参与。[12]

但从制度层面看,需要辨清的是,中国明清政府对澳门城市管理的里保甲法,同历史上处理少数民族如瑶族问题的所谓理瑶法还有很大的区别。

考理瑶法,是广东当局明清时期治理境内少数民族问题的方法。一般的做法是设定理瑶同知、建立理瑶营,武力弹压、编定保甲,选定瑶目,宣布朝廷德威。少数民族不享有独立的司法、行政和税收等权力,也不可能出现双重效忠,这实质是先进的中央文明向落后的边远民族强行推行管理的方法。据清代康熙年间提督殷化行的《经理瑶氛奏疏》:

微臣因拟亲往经理,兹于康熙四十年(1701)十月十一日,量带官兵,前至连州、连山等处,权度事势,宣布朝廷德威,仍带广东广州府同知刘有成,查案构衅情由,导以理法,量加劝惩,务使民瑶允服,即将被劫人畜,悉令送还,藏匿有奸徒,尽行献出,再申明约束,俾其永久安生。倘有顽梗如前,负不出,臣即相机发兵,入其巢穴,捕取真正稔恶瑶贼,酌量处治,以昭国法,如其间有应请旨之处,容臣至彼,酌量另疏请旨遵行。至于地方营制,有应布置更改事宜,臣并就近相度形势,与督抚二臣,商议妥协,会疏题请。[13]

以及《剿瑶再奏疏》:

又据同知刘有成、副将钱嘉禀称,职等先到时,即分遣山主,入排编招,复会同知州戴之锷、知县齐宗德亲入各排,多方抚谕,其如各排顽冥异常,反复不听,内有里八洞、油岭二排,尤极凶横,树旗鸣众呐喊,将该牧令围拥恐吓,又一面抚谕,一面仍出行劫,等情。据此,复又出告示,差人晓谕,令出投见,许其自新,并与择设瑶目,编为保甲,使有统属稽查,画定田土,停止花红,与民息争安业,乃各排肆意妄言,或称花红银两,是其递年规例,或要多人先往质当,或要某村先给银两牛只若干,方免劫杀等语。[14]

如在孔毓珣的《请改连州为直隶州及广东理瑶同知疏》中,即有专设理瑶同知的建议:

而瑶性不驯,化导非易,必须理瑶同知专任瑶务,常驻该地,不另委署调遣他出。[15]

清代设立澳门同知对澳门进行管理是“准照理瑶同知之例”[16],但清代对瑶民的治理却与对澳门葡人的管理有很大的不同。因为理瑶法对于治理落后的农耕少数民族是有效的,但移植过来治理海洋商业文明的澳门问题,就显得在许多方面捉襟见肘了。因此,中国清政府在管理澳门问题上,尽管形式有类理瑶法,但实质上也做了变通。一方面比理瑶法更加灵活,另一方面又有更强的原则性。

史实表明,葡萄牙人在澳门享有一定范围的行政司法权力。而中国明清政府对澳门的管理,要远比对少数民族的管理宽松。葡萄牙人的对澳门的治理,尽管是在中国明清政府设立的政治屋檐之下运作,但葡萄牙人的双重效忠却是一个被默认的事实。

实际上,中国明清政府对澳门的管理可能是一种最初的一国两制模式。这在中国传统政治架构中未曾出现,尤其两种法律系统的对接、允许臣民双重效忠等都是不曾出现的课题。所以总的来说,中国明清政府通过设立海关保证经济利益,驻扎军队保证海防安全,实行里保甲制保障社会的安定和政策的落实,从大框架上基本明确了明清政府的基本管理结构,但因为有双重效忠和治外法权等新问题的出现,这决定了在管理澳门的问题上,中葡双方会摩擦不断、协调不止。但由于在明暗的商业利益面前双方都有相当的灵活性,最终基本上总能达成一种平衡状态,这是澳门历史中的一个重要特点。

[1] 伯希和《一部关于澳门早期历史的著作》页93

[2] 闵明我(Domingo Fernandez Navarrete)《中国王朝历史、政治、伦理与宗敎论(Tratados historicospolíticosethicos y religiosos de la Monarchia de China)》,第18章《澳城,其地,其军队及其它本身的情况》,页363-364,马德里,王家印刷所,1676年。

[3] 金国平译《答马托斯校长书》,《荷兰殖民档案馆所藏葡萄牙17世纪文献》,页8-9

[4] 阿儒达宫图书馆《耶稣会会士在亚洲》,Cod. 49-V-10fls. 10v-11.

[5] (明)郭棐《(万历)广东通志》卷69《外志》。

[6] (明)陈吾德《谢山楼存稿》卷1《条陈东粤疏》,四库存目丛书本。

[7] 林则徐《林文忠公政书》之《使粤奏稿》卷6《会奏巡阅澳门情形折》,中华书局,1980年。

[8] 赵春晨《澳门记略校注》页75

[9] 参见刘芳《清代澳门中文档案汇编》,该书中有多份关于澳门地保的资料。

[10] 《一部关于清代澳门的珍贵历史纪录》,载章文钦《澳门历史文化》页209-215,中华书局,1999年。

[11] 林则徐《林文忠公政书》之《使粤奏稿》卷6《会奏巡阅澳门情形折》。

[12] 参见林广志《清代澳门望厦赵氏家族事迹考述》,载汤开建主编《澳门历史研究》第三期,2004年。

[13] 民国《连州志》卷9《艺文》之《经理瑶氛奏疏》。

[14] 民国《连州志》卷5《剿瑶再奏疏》。

[15] (清)郝玉麟《(雍正)广东通志》卷62孔毓珣《请改连州为直隶州及广东理瑶同知疏》,文渊阁四库全书本。

[16] 赵春晨《澳门记略校注》页76。

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